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“经济人法官”视角下干预记录制度的落实与扩展
发布日期:2015-07-21浏览次数:字号:[ ]

 一、问题的提出与研究目标

在我国,司法独立奉行的是在党的领导下的司法独立,党的领导不可改变,否则就根本脱离实际空谈司法改革。习近平总书记在2014年1月召开的中央政法工作会议上指出 ,“司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分”,并强调“深化司法体制改革首先要坚持正确的政治方向”。中国社会科学院2013年发布的《中国政治发展报告(2013)》(以下简称《蓝皮书》)指出,受政治结构的影响,“我国的司法权力在政治上要服从党委结构的影响,在法律上要对人民代表大会机关负责”;司法系统奉行的诸如“能动司法理念”“调解优先原则”也分别来源于“服务大局”的政治需要与中央关于建立诉讼和非诉讼矛盾纠纷解决机制的要求。 司法改革的重要地位与司法权力的运行空间及司法对政治需要的回应,表明司法对政治的依赖不可避免。

但实践中,一些领导干部对于如何行使领导权缺乏正确认识,假借司法政治依赖性之名以行政权力干预司法,总以为既然是“领导”,就应该过问具体业务,否则便是失职。因此,经常出现领导干部“打招呼”直接插手具体案件处理的现象。就插手案件主体来看,主要有上级党政领导干部、同级党政领导干部、司法机关内部领导干部;就插手案件方式来看,主要通过听取汇报、开协调会、发公函、打招呼等方式,对案件定性或者实体处理提出意见,进行干预;就插手案件内容来看,有领导干部是为了个人利益,也有领导干部是为了地方稳定和全局工作干扰司法。

2015年3月30日,为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关要求,防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理,确保司法机关依法独立公正行使职权,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(以下简称规定)。第五条规定, 对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况,司法人员应当全面、如实记录,做到全程留痕,有据可查。干预全程留痕,是该规定中最重要的制度,也是干预追责制的基础。全程留痕操作主体在于法官,该机制的落实不仅考量法官的勇气和胆量,更需要从操作层面上进行规范和保障。为此,本文从法官个人理性选择角度出发,运用经济学的分析工具,从实际层面揭示法官对于领导干部干预司法的顾虑和考量,从而对症下药,提出拙见。

二、法官行为的逻辑起点:经济人角色

从法官的具体行为模式来看,多数法官在多数时间里的多数场合,具有“经济人”的倾向,都在寻求行为收益的最大化。现实生活中名目繁多的“关系案”、“人情案”、“金钱案”,以及各式各样的司法地方保护主义现象现实反映了法官作为“经济人”的属性。同行政人员相比,法律漏洞的补充、法律条文的释义、法律冲突的价值抉择等等,都给法官留有大量的自由裁量空间,法官可能出现的利己化选择的机会更多。在法官的个人理性抉择中,往往有着比司法公正更为重要、更为现实的东西,即以个人利益为中心,实现行为利益的最大化。事实上法官可能会根据自己的偏好服从领导或利益集团的意志追求经济待遇或政治待遇,也可能会接受他人的要求违法地获取经济利益或维护人际关系,还可能会迫于舆论的压力满足公众的口味。

由于政治体制上,我国法院并未实现事实的独立,仍要接受政法委的领导、人大的监督,法院的人事安排取决于组织部门,政等方面仍受控于政府机关等,这就要求法官在角色上不仅要适用法律来解决社会争议,还要扮演政治家的角色,像市长、市委书记一样地考虑问题。当地方利益需求明显时,法院很难保持中立的法律地位去维护司法公正。同时,就现行的司法体制而言,法院是单位,法官是干部,级别决定待遇,领导决定前途,决定法官利益的不是公正司法的能力和水平,而往往是职责以外的其他因素。汉密尔顿说过:“就人类的天性而言,对某人的生活有控制权,就意味着对其意志有控制权。”由于法官的升迁、奖励、惩戒及各项福利待遇都受领导的决定,在法官心目中份量最重的自然就是领导的意见,而非法律的规定,一旦自己的意见与领导的意见相冲突,法官很容易放弃自己的见解而屈从于权力的影响。而法院外部干预的效果又多数是透过内部干预实现的,由此就形成了地方政府受地方利益的趋动干扰法院审判、法院受单位利益的趋动干预法官裁判、法官借此谋求自身利益最大化的局面。

虽然人们都希望看到一个充满道德圣贤的理想世界,但是,我们却不能以圣贤作为分析现实生活或是创设制度的前提假定。制度设计的智慧、知识和信息中应当包括为着对制度执行的能力、需求偏好和行为动机等个人因素的充分考虑。换句话说,司法改革应该认真地从法官的角度考虑制度设计的合理性和有效性,并不断根据法官的反应进行制度创新和调整。改革需要基准线,这就是法官正当的个人利益。干预留痕的设计思路也一样,应该让法官能从中分享到改革的成果,即通过该制度能确保法官个人利益的增进与促进司法正是正相关的。

三、司法独立的侵害:违反法定程序的政治干预

外部权力对司法的干预以及司法内部的权力干预,本质上是对司法公正、司法独立的侵害。领导干部就司法中的具体个案打招呼,增加了司法中的关系案、人情案和金钱案等潜规则,和滋长了社会上信访而不信法的风气,给有关司法机关和承办人员增加不必要的压力,严重损害法律权威和司法公正。即便在我国古代也是不被允许的。如唐律就有规定:“有所请求者,笞案五十。”即如查谁敢为某个案件说情,或者官吏如果受了请求,都要处罚 “笞五十”。我国宪法也明文规定,人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

要认清这个问题,首先必须对“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理”的范围做出界定。实践中打招呼的案件突出表现在以下四类:一是基于私情的关系案、人情案和金钱案。二是某些地方党委、政府为维稳或进行地方保护主义,由有关党政领导出面打招呼。三是在一些重大、疑难或敏感案件中,政法委以协调为名干预案件的处理;这方面近年来教训深刻,有不少披露出来的冤错案件都是政法委协调的结果。四是上级司法机关基于种种原因,如接到某某领导办公室打来的电话过问某个案件或接到某个领导同志就某个案件做出的批示,而给下级司法机关打招呼。

随着规定的实施,可以预见,某些领导干部干预司法的行为会越来越隐蔽。如何避免正常的领导、监督异化为干预司法,就必须界定违法干预和依法监督之间的界限。最高人民法院司法改革领导小组办公室副主任蒋惠岭认为,“所谓合法的干预是不存在的。”(1)并指出,《规定》对于领导干部依法履行职责活动范围已经说得很清楚,比如,通过法定程序了解案件的进展情况,组织研究司法政策问题等活动,都属于职责范围之内的。如果有关领导对于案件事实认定、证据采信、裁判结果发表意见甚至代为作出决定,便属于超出职权范围的非法干预。 “事实上,不管出于何种目的,任何干预司法活动的行为都是应该严格禁止的。规定是通过记录、通报、追责这样一种递进方式逐步推进的,最终目的是杜绝任何干预司法的活动。”蒋惠岭同时表示,在人们对审判独立的重要性认识到位后,任何干预都是不能容忍的。

绝对的权力导致绝对的腐败,审判权也不例外。非法干扰和依法监督在表现形式上有其相似性,甚至有些非法干扰更是打着监督之名。因此,既要为监督设定权力清单,让监督师出有名,又要为监督设定严格的制度程序,让监督行而有效且严守边界。

四、干预留痕:防范干预制度的基础和前提

《规定》虽然条文不多,但就如何防范干预建立了三项制度,即干预记录制度、通报制度和追责制度。其中记录制度是前提、基础。事实上领导干部干预的过问登记制度一直在有序推进,如早在 2006 年,中纪委、最高人民法院和监察部曾联合发文,要求各级法院在本地区发现党政官员滥用权力,采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预法院执行案件的,应及时向同级党委或上级法院报告。我们法院三五改革纲要(2009 - 2013) 指出,要“研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度”。2009 年 最高院出台的“五个严禁”,其第 3 条就是“严禁插手过问他人办理的案件”。同年发布的《关于司法公开的六项规定 》中明确要求:“建立健全过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度,向社会和当事人公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况,切实保护公众的知情监督权和当事人的诉讼权利。”

领导干部干预的记录通报制度现实意义显著。首先,这是人民法院依法独立行使审判权的需要。诉讼中出现材料批转、说情打招呼,必然影响审判的独立性和公正性,损害一方当事人的合法权益。其二,这是对政府权力、党政官员行为进行约束、规范的需要。政府必须依法行政,政府不得把自己的意志凌驾于法律、法院之上。各级党政干部应当成为维护法律尊严和恪守法治原则的模范,不过问案件,视干预司法为触碰高压线,确保法院依法独立公正进行审理和裁决。在中纪委查办的大案要案中,不少高级干部都存在非法干预司法的问题(2)。其三,这是建立健全司法权力运行机制确保公正司法、消除司法腐败的需要。在社会、公众中广为流传的“打官司就是打关系”客观反映了权力、金钱、人情对法院、法官办案的干预和影响。领导批示过问、利益关系人说情打招呼必然影响到司法权的规范运行,妨碍司法公正,易导致法官滥用职权、枉法裁判、索贿受贿。其四,这是司法公开的需要。现代司法是阳光司法,不允许幕后操作和交易,对于可能影响法院依法独立公正行使审判权的行为,不论来自何方,也无论借用什么样的形式,都应当排除,予以记录并公开,接受社会监督。其五,这是司法文明的国际惯例。西方法治国家视党派、政府干预司法为政治禁忌。指责对手幕后干预司法是国外政治家攻击政敌的有效武器,可以使一名政治人物身败名裂或使一届政府垮台。2008年 12 月,比利时首相伊夫·莱特姆被指在“富通集团拆分是否违法”案审理中干预司法而导致莱特姆政府倒台(3)。我国台湾在 2013 年因“立法院长”王金进行“司法关说”而出现了遭致马英九提出罢免的政治风波。

五、干预留痕的落实与扩展:基于经济人法官的视角

规定虽然对司法人员不记录或不如如实记录作了相应制度设计,即强调对司法人员依法记录的保护,也明确了不记录的责任追究。但缺少相应的机制承接和保障。从制度设计与人性的关系看,任何制度设计均是一种理性自利常说的运用,其承认人们对正当利益的追求,反对极端的利己主义,并制裁损人损己行为。因此,就干预留痕来说,从决定者即法官的视野出发,要从“有序记录”的接收机制、“敢于记录”的履职保护机制、“不敢不记”的事先防范机制和“如实记录”的道德自律机制等四方面探索落实和提升,确保真正落实到位。

(一)试行法官与非法干预信息相隔离,构建“有序记录”的接收机制。

为切断公权力掌握者私自去直接或间接打招呼,同时也禁止法院领导接到打招呼的信息后再向承办案件的法官打招呼,首先,在合议庭、承办法官与干预行为、干预材料之间建立信息隔离即防火墙制度,确立以下三个原则:第一,只要不是通过法定程序由当事人、律师、证人、公诉机关提交或法院依职权调取的材料,合议庭、承办法官一律不得接收。第二,当事人、律师提交的诉讼材料和其他相关材料(包括有关机构、个人违反法定程序批转的材料)一律归卷并公开( 除法律规定不公开的情况外),允许当事人查阅、复制,取消不对外公开的附卷制度,或对附卷的内容借鉴美国法院的信息封存制度做严格限定。第三,凡是外部转入法院的涉案材料,任何人不得做批示批转,一律归口登记,在登记后封存,不得转给合议庭、承办法官;合议庭、承办法官接收的非由当事人、律师、公诉机关提供的涉案材料,也一律转交归口登记部门,不得作为诉讼材料归卷或作为裁判参考。

其次,就是明确归口登记部门职责。现阶段,法官在收到或者受到法院工作人员以及法院系统以外人员插手、过问、干扰案件审理情况后,向所在庭(局)负责人报告,填写报告单一式两份,报部门领导和廉政监察员签字后,一份存入案件副卷,一份送监察室存入本人廉政档案备查,并向分管院领导汇报。这种做法的不可行之处表现在,法官会认为这是得罪人,是给自己找麻烦,而且,有的批转材料上领导批的是“请依法处理”,如果该领导知道自己的批示材料被法官交给了监察部门,至少会认为是小题大做,对法官、法院产生怨恨心理是不可避免的。基于此,建议对外部、内部转交的涉案材料,均归口到某一个部门如审管办进行归口登记管理。由审管办对转交涉案材料行为的性质可做基本的甄别判断,如认为确有非法干预司法嫌疑的,再转交监察部门登记备案。

(二)加强履行法定职责保护力度,构建“敢于记录”的履职保护机制。

从法治先进国家的普遍经验来看,法官都有着相当完备的职业保障,司法之外的干预力量无法对个体法官产生直接的压力,这是保证司法独立和公正的重要机制。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也确立了这一机制:“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”在更加细致的操作方式和流程出台之后,履行法定职责保护机制就能够为抵制来自于司法外部的压力提供屏障。法官个人之所以不愿意启动记录程序,是因为这些被登记者可能影响主审法官个人的待遇。而履行法定职责保护机制则能够消除这种顾虑,使得法官更加愿意去启动对有关领导干部或者司法机关内部人员的干预登记,这也能够提升干预追责的实际作用。

履职保护机制的构建避免不了对成本与收益的计算,而“经济人”假设恰恰为其提供了一条选择的路径。以理性经济人为视角,要保障司法人员充分履行法定职责,就必须在既定制度的约束下最大限度地缩减司法人员的履职成本,并最大限度地扩大其履职的利益,同时加大其不予履行法定职责的成本,即违法后的惩戒。就干预记录制度而言,可从两方面考虑:

一是需要完善我国的司法豁免制度,赋予司法人员履职豁免权。我国目前对司法人员豁免权并没有明确规定。《法官法》规定“法官依法履行职责,受法律保护。”但是这一条规定过于抽象缺乏可操作性。相反我国的错案追究制度对错案的认定实际上否定了司法人员豁免权。近期在法官圈中备受关注的原河南省某基层法院刑庭庭长涉玩忽职守罪一案的判决书(4),又唤起法官对法官履职保护机制的呼吁。西方国家均明确规定了法官的司法豁免权,即“只要法官真诚地相信他做的事情是在自己的司法权限之内,他就不应承担法律责任。”(5)司法豁免权对保障司法人员职业荣誉感和司法判决的权威性具有积极意义,我国应当借鉴国外的司法豁免制度,大胆赋予司法人员履职豁免权。

二是要规范对司法人员的惩戒程序,适时建立司法弹劾制度。错案追究的着力点是办理的错案结果追究,但是司法人员违背职业道德的不端行为并不必然表现为制造错案,错案的发生与司法人员的违法裁判也并不互为充分必要条件。因此,必须明确司法人员的不端行为才是惩治的重点,同时必须严格惩戒程序,保障司法人员不被任意惩治,合理引导司法人员“趋利避害”。如国外的司法弹劾制度,将我国内部监督机制改为外部监督机制,设立专门的惩治委员会接受案件当事人或利益相关人员对司法人员违背职业道德及违法行为的控告申诉,从而既达到对司法人员履职监督的目的,又起到了对司法人员职务的保障。

(三)权力明确、监管严密,构建“不能不记”的事先防范机制。

作为经济人,法官的合理需求应当满足,但其不合理需求也需强力约束。人总是容易犯错误的,放在眼前唾手可得的利益是个诱惑,意志薄弱的人往往难以抵挡。而一套权责分明、监管得当的事先防范机制对掌权者而言,可以减少诱惑,实质上也是一种保护。相应地,如果没有一套严密的事先防范机制对司法权有力监督、制约,那些贪欲旺盛或意志薄弱的法官往往抗拒不住非法利益的诱惑,或主动或被动寻求不当所得,也属自然。因此,为约束法官不当需求之膨胀,急需建立一套严格、有效的防范机制,注重对司法权行使过程的监控,并对法官形成一种可以置信的威胁,切实做到防患于未然。

重点有三,一是完善审判监督机制。为制约法官独立司法可能带来的恣意行为,要妥善处理好法官独立与审判监督之间的关系,建立事前流程预警、事中庭审考核、事后案件质量评查的监督机制,确保案件质量;充分利用网络化的审判流程管理机制,对案件审理实行全程监控,确保领导意图不能影响到法官的自由裁量甚至无法进入法官视野。二是要为合法监督设定权利清单,让监督行而有效,防止非法干扰打着监督之名。并明确只要领导监督的方式和内容不在权利清单之内的,就必须予以记录。三是引入社会力量介入和监督制度。鼓励广泛的社会举报和媒体曝光,尝试进行记录公开,如将有关记录制度置于立案大厅等显目之处,消除当事人疑惑的同时鼓励当事人和民众举报,并警醒法官记录的义务。充分发挥特邀监督员对干预记录的监督作用,不定期通报记录的有关规定和适用情况。

(四)强化法官职业伦理教育,构建“如实记录”的道德自律机制

如果说将法官定位为“经济人”并推进干预记录有序、勇于记录,是寻求制度他律下的一种努力,那么,强化法官职业道德伦理教育,则是构建 “如实记录”的道德自律机制,促使法官作为“道德人”的道德良知得以肯定与弘扬,寻求的是制度他律基础上的道德自律,其逻辑预设是如果法官都是“道德人”。为此,我们要强化法官职业道德伦理教育,对法官群体要突出依法依规办事原则和廉政教育重点,加强反腐倡廉教育,从思想上树立依法依规如实记录的信念和道德准则。要紧紧围绕法官理想信念、法官职业道德和法律纪律,以司法廉洁为目标、公平正义为理念、司法为民为基点,自觉维护宪法和法律的权威,从思想上真正解决好为谁司法、为谁服务问题,牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观。

 




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